( 二) 節(jié)能政策與全國 ETS 的相互影響

從全國ETS 以及最新的重點(diǎn)企業(yè)節(jié)能行動的設(shè)計可以看出，全國 ETS 所覆蓋的重點(diǎn)排放單位也屬于重點(diǎn)企業(yè)節(jié)能行動所約束的重點(diǎn)用能單位，加之我國的能源結(jié)構(gòu)以化石能源為 主，因此節(jié)能政策的設(shè)計和實(shí)施對于全國 ETS 的實(shí)施效果將產(chǎn)生直接和重大的影響; 反之亦然。

首先，為避免對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過度沖擊，全國 ETS 下將最優(yōu)先采用基于企業(yè)實(shí)際產(chǎn)量的行業(yè)基準(zhǔn)線法進(jìn)行免費(fèi)配額分配，不限制企業(yè)產(chǎn)量的提高，而重點(diǎn)用能單位面對的是強(qiáng)度和總 量的“雙控”目標(biāo)，而且該“雙控”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)不能通過企業(yè)之間的交易完成。因此，在企業(yè)產(chǎn) 量大幅度增長的情況下，“雙控”目標(biāo)會成為約束企業(yè)最終決策的實(shí)質(zhì)性政策，只要企業(yè)完成 了“雙控”目標(biāo)，其不需額外努力就可以實(shí)現(xiàn)免費(fèi)配額的剩余。由于企業(yè)決策實(shí)際上不受全國ETS的影響，該政策就變得“冗余”。反之，在企業(yè)產(chǎn)量沒有大幅度增長的情況下，如果全國ETS 下的配額分配基準(zhǔn)值設(shè)定過于嚴(yán)格，也存在企業(yè)完成了全國 ETS 下配額提交義務(wù)即自動完成了“雙控”目標(biāo)的情形。

其次，在全國 ETS 下，企業(yè)可以通過配額買賣的方式，以比較低的成本完成其配額提交義務(wù)，但在“雙控”目標(biāo)下，除了試點(diǎn)地區(qū)外，企業(yè)不能進(jìn)行節(jié)能量或者用能權(quán)的買賣，無法以比 較低的成本完成其“雙控”目標(biāo)。因此，雖然碳排放和化石燃料消耗量緊密相關(guān)，但兩類指標(biāo) 的交易限制卻截然不同。

再次，全國 ETS 下企業(yè)的碳排放核算關(guān)注的是企業(yè)的實(shí)際排放，而不重點(diǎn)關(guān)注企業(yè)降低排放的方式，但在節(jié)能政策下，對企業(yè)節(jié)能量的核算僅局限于“因用能系統(tǒng)的能源利用效率提 高而形成的年能源節(jié)約量，不包括擴(kuò)大生產(chǎn)能力、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等途徑產(chǎn)生的節(jié)能效果”( 國家發(fā)展和改革委員會、財政部，2008)。因此，兩者的核算范圍有可能存在不完全一致的情況。另外，企業(yè)通過實(shí)施技術(shù)升級改造等可以帶來節(jié)能降碳雙重成效，既可以獲得節(jié)能方面的財政資金補(bǔ)貼獎勵，也可以在全國 ETS 中獲益，但兩者之間可能存在標(biāo)準(zhǔn)不一致、重復(fù)補(bǔ)貼等問題。

最后，在全國 ETS 下，重點(diǎn)排放企業(yè)需要根據(jù)要求的范圍和技術(shù)規(guī)范等報告其碳排放，所報送的數(shù)據(jù)需要經(jīng)過第三方的嚴(yán)格核查(國家發(fā)展和改革委員會辦公廳，2017);在節(jié)能政策下，重點(diǎn)用能單位也需要報告其年度能源利用狀況，相關(guān)節(jié)能主管部門負(fù)責(zé)對報告狀況進(jìn)行審查，或者由審核機(jī)構(gòu)對其節(jié)能量進(jìn)行審核(國家發(fā)展和改革委員會，2008)。但兩個報告體系的口徑以及核查/ 審核的要求均不一致，因而導(dǎo)致了同一個企業(yè)在兩個體系下所報送的數(shù)據(jù)存在較大差異。

從上述全國 ETS 和節(jié)能政策的相互影響來看，兩個政策的實(shí)施均能夠促進(jìn)另外一個政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，不影響彼此的有效性。由于一個政策的實(shí)施可能導(dǎo)致另外一個政策變?yōu)?ldquo;冗余” 以及節(jié)能政策的實(shí)施導(dǎo)致 ETS 所提供的靈活性不能被充分發(fā)揮，因此兩個政策對于彼此的成本效益有明顯的負(fù)面影響; 兩個政策的實(shí)施實(shí)際上也存在著相互之間的競爭，有可能會影響彼此實(shí)施的政治可行性。

( 三) 節(jié)能政策與全國 ETS 的協(xié)調(diào)

為了避免節(jié)能政策和全國 ETS 的沖突，可以考慮從不同的層級進(jìn)行兩者之間的協(xié)調(diào)。在全面深化改革進(jìn)程中，中央一直強(qiáng)調(diào)要重視頂層設(shè)計，以便從全局角度系統(tǒng)規(guī)劃相互關(guān)聯(lián)的 改革任務(wù)，以避免相關(guān)政策的互相不協(xié)調(diào)，提高實(shí)現(xiàn)相關(guān)政策目標(biāo)的效率。碳排放權(quán)交易和 相關(guān)節(jié)能政策作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要抓手，均被列入了《生態(tài)文明體制改革總體方 案》。這是一次非常難得的在最高層面對全國 ETS 政策與相關(guān)節(jié)能政策進(jìn)行協(xié)調(diào)的機(jī)會，最理想的結(jié)果是明確以已經(jīng)實(shí)施多年而且覆蓋化石能源利用的碳排放權(quán)交易作為統(tǒng)領(lǐng)政策，而 不設(shè)立與之沖突的用能權(quán)交易政策。但令人遺憾的是，《生態(tài)文明體制改革總體方案》的同一 段中包括了推行用能權(quán)和碳排放權(quán)交易制度的表述，而根本未觸及兩者的相互作用和協(xié)調(diào)問題。

如不能在用能權(quán)交易制度是否設(shè)立的層面進(jìn)行協(xié)調(diào)，那么一個次優(yōu)的選擇就是在技術(shù)層 面對兩個政策進(jìn)行協(xié)調(diào)，例如協(xié)調(diào)碳排放權(quán)交易下的配額分配方法和用能權(quán)交易下初始用能 權(quán)的確定方法等。國家發(fā)展和改革委員會是兩個政策的主管部門，因此，兩個政策制定過程 中相關(guān)司局之間的征求意見以及討論兩者的國家發(fā)展和改革委員會委務(wù)會為其協(xié)調(diào)提供了 另外一個重要的政策協(xié)調(diào)機(jī)會。但技術(shù)層面的協(xié)調(diào)目前似乎也比較欠缺。

中央層面的協(xié)調(diào)雖然比較缺乏，但個別地方嘗試著對兩者進(jìn)行了部分協(xié)調(diào)。比如在北 京，財政補(bǔ)貼的節(jié)能項(xiàng)目所實(shí)現(xiàn)的部分節(jié)能量可以轉(zhuǎn)化為減排量并用于履行企業(yè)在碳排放權(quán)交易下的部分義務(wù)(北京市發(fā)展和改革委員會、北京市園林綠化局，2014)。

四、可再生能源政策與碳排放權(quán)交易政策的相互作用

( 一) 主要可再生能源發(fā)展政策

我國主要通過五個方面的政策支持可再生能源發(fā)展，即發(fā)展目標(biāo)制度、強(qiáng)制上網(wǎng)制度、分 類電價制度、費(fèi)用分?jǐn)傊贫群蛯ｍ?xiàng)資金制度，其中總量目標(biāo)和分類電價制度與全國 ETS 的實(shí)施緊密相關(guān)。

( 1) 發(fā)展目標(biāo)制度。實(shí)踐中，我國主要通過非化石能源比重目標(biāo)和可再生能源發(fā)展五年規(guī)劃確定可再生能源發(fā)展目標(biāo)，尤其是后者對于可再生能源發(fā)展具有直接和重大的影響。例如，《可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》提出到 2020年可再生能源年利用量達(dá)到 7.3億噸標(biāo)準(zhǔn)煤;《關(guān)于建立可再生能源開發(fā)利用目標(biāo)引導(dǎo)制度的指導(dǎo)意見》(國家能源局，2016)要求各地建立一次能源消費(fèi)總量中可再生能源比重及全社會用電量中消納可再生能源電力比重的指 標(biāo)管理體系等。

( 2) 分類電價制度。水電之外的可再生能源發(fā)電可以享受高于燃煤標(biāo)桿電價的扶持電價，其中與當(dāng)?shù)厝济簶?biāo)桿電價對應(yīng)的費(fèi)用由電網(wǎng)企業(yè)結(jié)算，高于當(dāng)?shù)厝济簶?biāo)桿電價的差額則 由專門設(shè)立的可再生能源發(fā)展基金支付，其資金來自國家財政安排的專項(xiàng)資金和可再生能源 電價附加?？稍偕茉措娏Φ目焖侔l(fā)展導(dǎo)致對可再生能源補(bǔ)貼資金需求的快速增長，雖然國家五次提高可再生能源電價附加標(biāo)準(zhǔn)，但截止到 2017 年底，全國可再生能源補(bǔ)貼缺口已達(dá)到1000 億元。

( 3) 可再生能源綠色證書。為緩解可再生能源補(bǔ)貼資金的缺口問題，國家出臺了《可再生能源綠色電力證書核發(fā)及自愿認(rèn)購交易制度》，為來自陸上風(fēng)電、光伏的可再生能源發(fā)電量 發(fā)放綠色電力證書，綠色電力證書出售后，相應(yīng)的電量不再享受國家可再生能源電價附加資金的補(bǔ)貼(國家發(fā)展和改革委員會等，2017)。

( 4) 碳減排收益。除了針對可再生能源發(fā)展的專門政策外，我國可再生能源的發(fā)展也在

2001 年后的特定時間段內(nèi)，通過產(chǎn)生和出售碳減排指標(biāo)，極大地受益于《京都議定書》下的清潔發(fā)展機(jī)制( CDM) 以及我國國內(nèi)的自愿減排市場。

( 二) 可再生能源政策與全國 ETS 的相互影響

發(fā)電行業(yè)是我國最大的碳排放部門，是全國 ETS 最先納入的部門，無論可再生能源政策還是全國 ETS，都將對發(fā)電行業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生直接的影響。兩個政策之間的相互影響主要表現(xiàn)在兩個方面:

首先，可再生能源政策通過提供補(bǔ)貼等方式，提高可再生能源發(fā)電相對其他發(fā)電技術(shù)的 相對競爭力; 而全國ETS 則通過對納入全國 ETS 發(fā)電企業(yè)的管制改變化石燃料發(fā)電技術(shù)相對其他發(fā)電技術(shù)包括可再生能源發(fā)電技術(shù)的相對競爭力。全國 ETS 是否有助于促進(jìn)可再生能源的發(fā)展，一個重要的因素就是免費(fèi)配額分配方法等關(guān)鍵要素的設(shè)計。簡單而言，如果配額 分配的結(jié)果是化石燃料機(jī)組配額普遍短缺，則 ETS 會起到明顯的促進(jìn)可再生能源發(fā)展的作用; 如果化石燃料機(jī)組的配額普遍剩余，則 ETS 不會起到促進(jìn)可再生能源發(fā)展的作用，但是否會阻礙其發(fā)展則還取決于可再生能源發(fā)展目標(biāo)的強(qiáng)制力等因素。

其次，全國 ETS 將允許納入企業(yè)使用符合要求的核證自愿減排量抵消其部分碳排放量， 而可再生能源項(xiàng)目是核證自愿減排量的潛在重要來源項(xiàng)目，因此，從這個意義上講，全國 ETS 將與可再生能源政策形成合力，促進(jìn)可再生能源的發(fā)展。全國體系對可再生能源的具體促進(jìn) 力度，則取決于全國體系對于自愿減排指標(biāo)的具體要求( 比如合格項(xiàng)目類型等) 、自愿減排量的價格、可再生能源在自愿減排項(xiàng)目中的相對競爭力等。

從上述全國 ETS 和可再生能源政策的相互影響來看，可再生能源政策的實(shí)施可以降低碳排放，因而可以促進(jìn)全國 ETS 效果的實(shí)現(xiàn); 但全國 ETS 是否能夠促進(jìn)可再生能源的發(fā)展則主要取決于配額分配方法能夠在多大程度上促進(jìn)可再生能源發(fā)展，而促進(jìn)哪些可再生能源的發(fā) 展還取決于全國碳排放權(quán)交易體系下的抵消機(jī)制設(shè)計。因此，從有效性、成本效益和公平性 等多個角度來看，兩者政策的設(shè)計都需進(jìn)行必要的協(xié)調(diào)。

( 三) 可再生能源發(fā)展政策與全國 ETS 的協(xié)調(diào)

為了避免全國 ETS 下的配額分配方法設(shè)計對可再生能源的發(fā)展產(chǎn)生可能的不利影響，需要確保納入體系的發(fā)電設(shè)施，尤其是與可再生能源發(fā)電競爭的化石燃料發(fā)電機(jī)組從整體上而 言應(yīng)該有一定的配額短缺。這一方面可以提高化石燃料發(fā)電的成本，從而降低其相對競爭 力; 另一方面也可以保證市場上對自愿減排指標(biāo)有需求，從而可以為可再生能源項(xiàng)目的實(shí)施提供額外的收入。全國體系下的配額分配將首要采用基準(zhǔn)線法，因此實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的主要方 式是設(shè)定合適的基準(zhǔn)值?；鶞?zhǔn)值越低，則納入體系發(fā)電設(shè)施獲得的免費(fèi)配額越少，其相對可 再生能源發(fā)電的競爭力越弱; 反之亦然。但基準(zhǔn)值的設(shè)定也需要考慮化石燃料機(jī)組的總體經(jīng)濟(jì)性，不能過分增加其成本，從而增加全國 ETS 的推行阻力。

目前，全國 ETS 下抵消機(jī)制的詳細(xì)規(guī)則尚在制定中，其對可再生能源發(fā)展的促進(jìn)作用尚不清晰。根據(jù)碳排放權(quán)交易試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)，對可用于抵消目的核證自愿減排指標(biāo)的相關(guān)限制可 能包括: 來源的項(xiàng)目類型、簽發(fā)時間、抵消比例等。在確定全國體系下的相關(guān)限制條件時，需要充分考慮可再生能源政策的設(shè)計初衷，比如是否需要通過抵消機(jī)制促進(jìn)水電項(xiàng)目的發(fā)展 等。要成為合格的自愿減排項(xiàng)目從而產(chǎn)生可在全國碳排放權(quán)交易體系下使用的減排指標(biāo)，項(xiàng) 目需要滿足額外性的要求。如何考慮強(qiáng)制性可再生能源發(fā)展目標(biāo)，尤其是針對發(fā)電企業(yè)的目 標(biāo)，是另一個需要考慮的問題。為了與可再生能源政策保持一致，可以在額外性論證中不考 慮這些強(qiáng)制性要求，或者通過設(shè)立適當(dāng)打折后的排放基準(zhǔn)線來為可再生能源項(xiàng)目獲得減排效 益提供確定性。

五、結(jié)論

由于節(jié)能和可再生能源政策與全國 ETS 的實(shí)施效果之間存在各種直接和間接的相互影響，因此全國 ETS 的設(shè)計應(yīng)該與其他兩個政策的設(shè)計進(jìn)行有效的協(xié)調(diào)，以提高其共同實(shí)施的有效性、成本效益、公平性和政治可行性等。

全面深化改革中一直被強(qiáng)調(diào)的頂層設(shè)計以及相關(guān)政策制定中的強(qiáng)制性征求意見規(guī)定為 這種政策協(xié)調(diào)提供了必要的機(jī)會，但實(shí)踐表明，這種政策協(xié)調(diào)還需要進(jìn)一步加強(qiáng)。而要做到 這一點(diǎn)，除需要對全國 ETS 與其他政策之間的相互作用有清晰的理解之外，更需要有破除部門利益的政治勇氣。歐盟從最初的缺乏協(xié)調(diào)到以碳減排目標(biāo)統(tǒng)領(lǐng)節(jié)能和可再生能源目標(biāo)的 實(shí)踐，或許對我國具有一定的參考意義。作者：段茂盛

清華大學(xué)能源環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究所

清華大學(xué)中國碳市場研究中心