長久以來，全國各地未開展環(huán)境影響評價或者環(huán)境影響評價報告未經(jīng)批準或備案就開工建設的違法行為屢禁不止。“未批先建”已成為困擾環(huán)境影響評價制度發(fā)揮效用的重要制約因素。
　　為解決這個問題，有關法律規(guī)定日趨嚴格。新修訂的《環(huán)境保護法》和《環(huán)境影響評價法》對“未批先建”違法行為都規(guī)定了嚴厲的法律責任，包括巨額罰款和行政拘留等法律責任都被明確寫進了法律之中。
　　法律修訂后，全國各地環(huán)保部門加大了對“未批先建”違法行為的懲處力度，一些建設單位被處以上百萬元甚至上千萬元的罰款，很多拒不改正違法行為的建設單位負責人被處以行政拘留的處罰。
　　2016年，原環(huán)境保護部在全國開展環(huán)境違法違規(guī)建設項目的排查和清理活動。全國各地共排查發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法違規(guī)建設項目62.4萬個。據(jù)筆者統(tǒng)計，在這其中，“未批先建”違法項目共占環(huán)境違法違規(guī)建設項目總數(shù)的63%，大約39.9萬個。
　　近日，原環(huán)境保護部發(fā)布了《關于建設項目“未批先建”違法行為法律適用問題的意見》（環(huán)政法函〔2018〕31號），對全國各地環(huán)保部門查處“未批先建”違法行為的法律適用做出了統(tǒng)一明確的規(guī)定。其中較為引人注目的一條規(guī)定是：“‘未批先建’違法行為自建設行為終了之日起二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，環(huán)保部門應當遵守行政處罰法第二十九條的規(guī)定，不予行政處罰”。
　　該規(guī)定發(fā)布后，有很多人，包括很多環(huán)保一線執(zhí)法人員都表示不解，認為這個規(guī)定放縱了環(huán)評違法行為，使很多具有“未批先建”違法行為的單位不能得到法律的處罰。筆者從以下幾個方面談談自己的看法。
　　原環(huán)境保護部做出該規(guī)定符合《行政處罰法》的要求，是依法行政的體現(xiàn)
　　《行政處罰法》第二十九條第一款規(guī)定：“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外。”之所以不對超過兩年未發(fā)現(xiàn)的違法行為實施處罰，其主要原因是維護行政管理秩序的穩(wěn)定，防止對過于久遠案件的處罰而破壞業(yè)已形成的新的社會秩序。此外，處罰時效的規(guī)定還有利于促進執(zhí)法機關在法定期間內(nèi)做出處罰決定，提高管理效益。
　　從環(huán)評執(zhí)法的實踐來講，要求環(huán)保部門清晰、及時掌握轄區(qū)之內(nèi)所有“未批先建”違法案件的線索。但是對于各地基層環(huán)保部門的執(zhí)法能力而言，也的確是非常困難的。目前，我國基層環(huán)境執(zhí)法部門的執(zhí)法能力還十分不足，執(zhí)法人員和裝備配備與執(zhí)法需求相比還不完全匹配。面對各地目前仍然存在的大量“散亂污”企業(yè)，基層環(huán)境執(zhí)法力量顯得過于薄弱，難免存在“未批先建”行為已過兩年但仍然沒有被環(huán)境執(zhí)法部門發(fā)現(xiàn)的案件。
　　因此，對于超過兩年未被發(fā)現(xiàn)的“未批先建”違法行為不予實施處罰，不僅是遵從《行政處罰法》關于處罰時效制度的規(guī)定，也是考慮我國目前環(huán)境執(zhí)法能力現(xiàn)狀而做出的規(guī)定。
　　在討論中，也有一些執(zhí)法者提出如果環(huán)保部門的執(zhí)法人員故意在建設項目建設行為終了之日起兩年內(nèi)不去查處建設單位的“未批先建”違法行為，是不是意味著這其中存在較大的法律漏洞，給了違法企業(yè)和失職懶政執(zhí)法人員以可乘之機？
　　筆者認為，這種現(xiàn)象在實踐中的確有存在的可能性。但從嚴格適用法律的角度來講，這種情形一旦查證屬實，不應屬于“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)”的情形。
　　所謂“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)”，是指對于“未批先建”違法行為，環(huán)保部門在建設行為終了之日起兩年內(nèi)確實未發(fā)現(xiàn)該違法行為的存在。如環(huán)保部門在兩年期間內(nèi)未接到任何就該項目的群眾舉報線索，通過日常監(jiān)督管理，環(huán)保部門也未發(fā)現(xiàn)該違法項目存在的線索等。如果環(huán)境執(zhí)法人員已經(jīng)知悉違法行為的存在而故意不去查處的，顯然不屬于法律所規(guī)定的“未發(fā)現(xiàn)”違法行為。因而在一些案件中如有上述類似情況出現(xiàn)的，仍應嚴格依據(jù)相關法律法規(guī)的規(guī)定對違法單位實施處罰。除此之外，還應當嚴厲追究對此負有監(jiān)管責任的環(huán)境執(zhí)法人員的法律責任。
　　不處罰不意味著環(huán)保部門可對違法建設項目放任不管，依法應采取的治理措施還是應當采取
　　《行政處罰法》關于處罰時效的規(guī)定僅適用于行政處罰行為。而根據(jù)《環(huán)境保護法》和《環(huán)境影響評價法》的規(guī)定，對于“未批先建”違法行為，除了應當實施罰款等行政處罰外，環(huán)保部門還可以責令其恢復原狀。
　　如果違法建設項目屬于國家明令禁止或淘汰的行業(yè)或產(chǎn)業(yè)，或者違法建設項目還存在其他違反法律禁止性規(guī)定、違反規(guī)劃的情形的，雖不能對建設單位實施罰款處罰，但該禁止的還是要禁止，該淘汰的還是要淘汰。如果違法單位主動提出補辦環(huán)境影響評價手續(xù)的，環(huán)保部門還是應當受理環(huán)評申請，依法做出審批決定。
　　總之，對于超過處罰時效的“未批先建”違法建設項目，除了不得對其做出處罰決定之外，法律規(guī)定的其他措施都應當貫徹執(zhí)行，不得以超過處罰時效為由而放任不管。
　　不處罰僅是針對“未批先建”違法行為而言的，對于與“未批先建”相關聯(lián)的其他違法行為，如果未超過處罰時效的，則應當依法處罰
　　建設單位“未批先建”的目的不在于違法建設，而是違法建設之后的違法生產(chǎn)。建設項目未經(jīng)過環(huán)境影響評價，其不可能經(jīng)過環(huán)保設施驗收的程序，因而“未批先建”之后必然存在的違法行為是“未驗先投”。
　　由于建設單位從項目初始階段不重視遵守環(huán)境法律法規(guī)，所以在生產(chǎn)環(huán)節(jié)其污染物排放多半也不符合國家或地方規(guī)定的污染物排放標準，存在超標排放污染物的可能性。缺乏環(huán)境影響評價的基礎，建設單位也不可能依法獲得排污許可證。因此，排放大氣或水污染物的“未批先建”單位在生產(chǎn)環(huán)節(jié)也必然會違反法律關于排污許可制度的規(guī)定。
　　這些違法行為都是與“未批先建”相關聯(lián)的違法行為，“未批先建”違法行為的處罰時效自建設行為終了之日起計算兩年，而以上這些關聯(lián)違法行為的處罰時效則不受“未批先建”處罰時效的影響。
　　因此，對于超過處罰時效的“未批先建”違法行為，環(huán)保部門雖不能對其實施處罰，但仍應當依法對上述關聯(lián)違法行為予以處罰，且應當對上述并存的若干關聯(lián)環(huán)境違法行為合并處罰。
　　總之，對于超過兩年處罰時效的“未批先建”違法行為不予處罰，不意味著法律對其違法生產(chǎn)行為的認可或縱容。相反，環(huán)保部門應當依法行使職權(quán)積極督促建設單位改正違法行為，并對建設單位存在的其他環(huán)境違法行為實施處罰。
　　作者單位：江蘇省蘇州大學王健法學院
　　■小資料
　　《關于建設項目“未批先建”違法行為法律適用問題的意見》規(guī)定：
　　二、關于“未批先建”違法行為的行政處罰追溯期限
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　　行政處罰法第二十九條規(guī)定：“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。法律另有規(guī)定的除外。前款規(guī)定的期限，從違法行為發(fā)生之日起計算；違法行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計算。”
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　　根據(jù)上述法律規(guī)定，“未批先建”違法行為的行政處罰追溯期限應當自建設行為終了之日起計算。因此，“未批先建”違法行為自建設行為終了之日起二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，環(huán)保部門應當遵守行政處罰法第二十九條的規(guī)定，不予行政處罰。